Halmai Gábor, Kollarics Flóra és Stánicz Péter véleménye eltér a kérdésben. Abban azonban egyetértenek, hogy előbb-utóbb az elnöknek mennie kell. A kérdés csak az: már most megtörténhet-e mindez, vagy hónapokba telik?
Magyar Péter arra számít, hogy Sulyok Tamás már csak néhány napig marad köztársasági elnök, legkésőbb szombatig alá kell írnia a saját megbizatása megszűnéséről is rendelkező 17. alaptörvény-módosítást, amit a parlament kétharmados többséggel fogadott el. Ez egyetlen, indoklás nélküli mondattal vethet véget az államfő mandátumának, amely így szól: „Az Alaptörvény tizenhetedik módosításának hatálybalépését követő napon a hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatása megszűnik.” Csakhogy Sulyok világossá tette, hogy szerinte törvénytelenül próbálják elmozdítani, a Fidesz pedig a demokrácia végéről és az önkény kezdetéről beszél.
Három ismert alkotmányjogászt, Halmai Gábort, Kollarics Flórát és Stánicz Pétert kértük meg, hogy segítsenek tisztárni, a miniszterelnöknek vagy az államfőnek van igaza, és fenyegethet-e ez a helyzet alkotmányos válsággal.
Mindhárom alkotmányjogász úgy véli, hogy a köztársasági elnök megbízatásának egyetlen mondattal történő megszüntetése nem a legszerencsésebb megoldás. Ugyanakkor abban is egyetértenek, hogy bár az államfőnek az aláírás előtt joga van az Alkotmánybírósághoz fordulni, de ez a testület 2013 óta csak eljárásjogi, formai szempontból vizsgálhatja felül az Alaptörvény módosításait. Ezt a korlátozást épp a Fidesz állította fel, és azt jelenti, hogy az AB kizárólag akkor akadályozhat meg egy alkotmánymódosítást, ha azt szabálytalan módon fogadták el, például nem a képviselők kétharmadának szavazatával.
Magyar Péter azt mondja, ha Sulyok Tamás nem írja alá a 17. alaptörvény-módosítást, akkor megfosztási eljárást indítanak ellene. Ez azt jelenti, hogy a parlament kétharmadának döntése alapján az Alkotmánybíróság elé kerül a kérdés, megsértette-e Sulyok Tamás az alkotmányt. Ezt a döntést azonban a Tisza nem várná meg. Az eljárás megindítása után ideiglenesen a házelnök, Forsthoffer Ágnes veszi át Sulyok Tamás feladatait, és az első dolga lesz aláírni az alaptörvény-módosítást, ami alapján a megfosztási eljárás eredményétől függetlenül azonnal megszűnne Sulyok mandátuma.
A három általunk megkérdezett alkotmányjogász véleménye jelentősen eltér arról, hogy Sulyok Tamás esetleges alkotmánybírósági beadványa megakadályozhatja-e a megfosztási eljárás megindítását, és arról is, milyen sorrendben kellene átalakítani a legfontosabb közjogi intézményeket.
Jogszerű, de egyikük szerint sem elegáns megoldás
Kollarics Flóra szerint a jog ugyan „az eleganciával nem igazán tud foglalkozni”, de nem ideális, ha egy általános szabályokat megállapító alaptörvényt egyedi politikai döntés végrehajtására használnak. Úgy fogalmaz, „ez biztosan nem a legszebb megoldás”.
Arra emlékeztet, hogy a korábbi köztársasági elnökök idő előtti távozását politikai háttéralkukkal és lemondással oldották meg. Az államfő eltávolításának másik lehetséges útja a megfosztási eljárás lenne, amely szerinte
„formálisan, alkotmányjogilag jobb megoldás is lehetne”, mint egy egyszeri, személyre szabott rendelkezés beillesztése az Alaptörvénybe.
Halmai Gábor szintén úgy véli, hogy lehetett volna megfelelőbb megoldást találni annál, hogy az értelmező vagy záró rendelkezések között kimondják: másnaptól megszűnik a köztársasági elnök megbízatása. Szerinte „tiszta megoldás” lett volna, ha a módosítás érdemben és részletesen megindokolja Sulyok Tamás eltávolítását.
Halmai szerint azt kellett volna kimondani, hogy a köztársasági elnök „számos alkalommal szolgálta egy autokratikus rendszer kiépítését és fenntartását”, ezért megszüntetik a megbízatását. Ezt ugyancsak alaptörvény-módosítással lehetett volna végrehajtani, de nem egy egymondatos rendelkezéssel, hanem „normális indoklással”. Ebben az esetben a kérdés egyértelműen tartalmi jellegű lett volna, ezért az elnök nem küldhette volna az Alkotmánybírósághoz.
Stánicz Péter ugyancsak „nem elegánsnak”, ugyanakkor működőképesnek és legalább formálisan jogszerűnek nevezte a választott megoldást. Érvelése szerint
az Alaptörvény módosítása felett nincs tartalmi kontroll, ezért „formálisan így mindenképp jogszerű” az államfő megbízatásának alkotmánymódosítással történő megszüntetése.
Mindhárom alkotmányjogász kritikusan beszél tehát a Tisza által választott megoldásról. Kollarics elsősorban az egyedi döntések alaptörvényi szintre emelését kifogásolja, Halmai a részletes és érdemi indoklást hiányolja, Stánicz pedig úgy véli, hogy az eljárás esztétikailag vitatható ugyan, de a hatályos szabályok alapján formálisan jogszerű.
Csak eljárási hiba miatt fordulhat az államfő az Alkotmánybírósághoz
Abban mindhárman egyetértenek, hogy Sulyok Tamás csak eljárási kifogásra hivatkozva küldheti az Alkotmánybírósághoz az aláírásra elé kerülő alaptörvény-módosítást
Kollarics Flóra szerint az államfő mozgástere „nagyon szűk”. Csak akkor fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha közjogilag érvénytelennek tartja az eljárást. Ilyen probléma lehetne például, ha nem lenne meg a szükséges kétharmados többség, vagy nem folyt volna megfelelő mennyiségű és minőségű nyilvános vita. Kollarics azonban úgy látja, hogy ezek a körülmények a jelenlegi ügyben nem állnak fenn.
Szerinte ezért egy esetleges beadvány „legfeljebb egy kreált alkotmánybírósághoz fordulás” lehet. Hozzátette ugyanakkor, hogy az elvi lehetőség megvan arra, hogy az elnök eljárási aggályra hivatkozva előzetes alkotmánybírósági kontrollt kérjen.
Halmai Gábor ugyancsak azt mondja, hogy az államfő kétféle kifogást fogalmazhat meg, de csak az egyik alapján járhat el. Ha eljárási hibára hivatkozik, valóban az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
Ha viszont tartalmi problémája van a módosítással, ezt nem teheti meg, mert „2013 óta csak eljárási hiba esetén vizsgálódhat az Alkotmánybíróság”.
Halmai szerint elképzelhető, hogy Sulyok Tamás arra hivatkozik majd: „a köztársasági elnököt alkotmánymódosítással nem lehet felmenteni”. Ez azonban Halmai megítélése szerint valójában tartalmi kérdés. Ha az elnök ezt eljárási kifogásként terjeszti elő, az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie, hogy valóban eljárási problémáról vagy tartalmi kifogásról van-e szó.
Stánicz Péter ennél is szűkebbnek látja az államfő lehetőségeit. Azt mondja, sem a szavazatszám, sem az előterjesztés módja kapcsán nem merül fel formai probléma, ezért nem látja, „milyen okból lehetne megküldeni az Alkotmánybíróságnak” a módosítást.
Szerinte Sulyok Tamás esetleg azzal próbálkozhat, hogy a módosítás valójában nem tekinthető alaptörvény-módosításnak. Stánicz azonban hangsúlyozta, hogy az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata szerint a testület „nem teremthet magának hatáskört”.
A beadvány ezért nem tartalmazhat „formai okba bújtatott tartalmi ellenőrzés” iránti kérelmet.
Megakaszthatja-e a beadvány a megfosztási eljárást?
Ebben a kérdésben már lényeges különbség mutatkozik Halmai Gábor és Stánicz Péter álláspontja között.
Halmai szerint ha a köztársasági elnök eljárási hibára hivatkozva küldi meg a módosítást az Alkotmánybíróságnak, addig nem lehet jogszerűen megindítani vele szemben a megfosztási eljárást. Így fogalmaz: „a kérdés tartalmi vagy eljárási jellegéről csak az AB dönthet. Ha megállapítanák, hogy tartalmi a kérdés és nem válaszolhatják meg, akkor nyilvánvaló az alkotmánysértés az elnök részéről, indulhat a megfosztás”. Szerinte tehát akkor is lehet időt nyerni, ha a formailag eljárási hibára hivatkozó kifogás mögött valójában tartalmi probléma áll. Ebben az esetben
az elnök „húzta az időt”, és az Alkotmánybíróság feladata eldönteni, hogy a beadvány valóban a hatáskörébe tartozik-e.
Kollarics Flóra azt emeli ki, hogy az Alkotmánybíróság előzetes kontrollra vonatkozó eljárása nem húzható a végtelenségig. A testületnek szűk határidői vannak, így „15–30 napról beszélhetünk”. Az augusztus 20-ig tartó ítélkezési szünet ugyan okozhat további késedelmet, de szerinte „nem fél évekről beszélünk”, mint egy alkotmányjogi panasz esetén.
Stánicz ezzel szemben úgy véli, hogy a megfosztási eljárás akkor is megindítható, ha az államfő beadványa már az Alkotmánybíróság előtt van.
„A köztársasági elnök az Alaptörvény szerint köteles eljárni. Ő csak akkor küldheti meg az Alkotmánybíróságnak ezt az Alaptörvény-módosítást, ha valós eljárásjogi aggály merül fel, hiszen az Alaptörvény csak ezt teszi lehetővé. Ha egyéb tartalmi kérdések felülvizsgálatát kéri, akkor nem az Alaptörvény szerint jár el, és nem kizárt a megfosztási eljárás megindítása” - fogalmaz.
Ki gyakorolja az államfő jogköreit a megfosztási eljárás alatt?
Kollarics Flóra és Stánicz Péter egyetért abban, hogy amint az Országgyűlés dönt a megfosztási eljárás megindításáról, a köztársasági elnök az eljárás lezárultáig nem gyakorolhatja a jogköreit.
Kollarics szerint az államfő akadályoztatása esetén az Országgyűlés elnöke helyettesíti az államfőt. „A köztársasági elnök bármilyen akadályoztatása esetén, ha például beteg és két hónapra kórházba kerül, az Országgyűlés elnöke a helyettes. Ebben az esetben is ez van. Az Alaptörvény kimondja, hogy amint az Országgyűlés dönt a megfosztási eljárás megindításáról, annak lezárultáig a köztársasági elnök nem gyakorolhatja a jogköreit. Akkor valakinek be kell ugrania helyette, és ez a Ház elnöke lesz.”
Stánicz azt is hangsúlyozza, hogy a házelnök ebben az időszakban teljeskörűen gyakorolhatja a köztársasági elnök jogköreit.
„A rendszerben ez úgy néz ki, hogy az országgyűlési képviselők egyötöde kezdeményezi, hogy döntsön a megfosztási eljárásról az Országgyűlés, amelynek kétharmaddal kell döntenie a megindításról. Onnantól majd az Alkotmánybíróság fogja kimondani a végén, hogy a köztársasági elnök sértett-e alaptörvényt vagy sem. De amíg ez az eljárás lefut, addig a házelnök gyakorolja teljeskörűen a köztársasági elnök jogkörét. Semmilyen korlátozás nincs. Az alaptörvény-módosítást is aláírhatja a házelnök.”
Vagyis szerinte megvalósulhat az a forgatókönyv, amire Magyar Péter utalt.
Milyen más módon lehetett volna eltávolítani Sulyok Tamást?
Kollarics Flóra és Halmai Gábor egyaránt a megfosztási eljárást tartotta volna a jelenleginél jobban védhető megoldásnak, de eltérően fogalmazzák meg annak lehetséges alapját.
Kollarics szerint megfosztási eljárás akkor indítható, ha bizonyítható, hogy a köztársasági elnök szándékosan megsértette az Alaptörvényt vagy valamely más törvényt. Úgy véli,
meg kellett volna vizsgálni, található-e olyan elnöki magatartás, amely miatt Sulyok Tamás számonkérhető.
Lehetséges indokként említi, hogy az államfő nem lépett fel „a köztársaság és a demokrácia legfőbb őreként” a jogállamiság védelmében bizonyos kormányzati intézkedésekkel szemben. Azt is elképzelhetőnek tartja, hogy egy konkrét mulasztás, például az 5 napos aláírási határidő be nem tartása alapján kezdeményezzenek eljárást. Elismeri, hogy ezek „fiktív esetek”, de úgy gondolja, hogy „egy jogászi háttérstáb, ha lehetőséget kap, talál fogást”.
Halmai két lehetséges utat vázolt fel.
Az egyik szerinte egy részletesen megindokolt alaptörvény-módosítás lett volna, amely nyíltan kimondja, miért szüntetik meg Sulyok Tamás megbízatását.
„Tiszta megoldás lett volna, ha azt mondják: ez a köztársasági elnök számos alkalommal szolgálta egy autokratikus rendszer kiépítését és fenntartását, ezért megfosztjuk a megbízatásától. Ezt egy normális indoklással, ugyancsak egy alaptörvény-módosítással, de nem a zárórendelkezések között, hanem érdemi indoklással alapozták volna meg. Ez járható út lett volna, és mindenki el is fogadhatta volna” - fogalmaz. Szerinte ebben az esetben Sulyok Tamás nem fordulhatott volna az AB-hét, mert egyértelmű lett volna, hogy ez nem eljárási, hanem tartalmi kérdés.
A másik megoldás szerinte a megfosztási eljárás közvetlen megindítása lehetett volna, az Alaptörvény és más törvények elnök által elkövetett megsértéseinek felsorolásával.
Halmai szerint ennek az útnak az volt a politikai kockázata, hogy az Alkotmánybíróságnak kétharmados többséggel kellett volna döntenie a megfosztásról. „Ez rizikós, senki sem tudja, hogy a jelenlegi Alkotmánybíróság kétharmada mit gondol erről” – fogalmaz. Szerinte valószínűleg ezért nem ezt a megoldást választották.
Veszélyes precedenst teremthet-e az egyedi alkotmánymódosítás?
Kollarics Flóra egyetért azzal, hogy a mostani eljárás veszélyes precedenst teremthet. Szerinte ha nem épülnek be megfelelő jogi garanciák, akkor egy későbbi, kétharmados felhatalmazással rendelkező politikai erő is megteheti, hogy egy kurzusváltáskor úgy lép fel: „radírozzunk le mindenkit a térképről”. Felidézi, hogy 2010 után a Kúria elnökét is „egy nem túl elegáns húzással” távolították el. A strasbourgi bíróság később megállapította az egyezménysértést, de ez nem vezetett ahhoz, hogy a korábbi elnök visszakerüljön a tisztségébe. Szerinte megfelelő alkotmányos garanciák nélkül hasonló eljárás egy következő politikai fordulat után is előfordulhat.
Emlékeztet, a rendszerváltás idején az Alkotmánybíróság már kimondta, hogy „jogállamot nem építünk jogállammal szembe menő eszközökkel”. Kollarics szerint most ezen a „vékony mezsgyén” egyensúlyoznak. Megérti az igényt a korábbi rendszer által kinevezett személyek leváltására, de azt szeretné, ha minél kevesebb „politikailag indokolható, de jogilag nehezen védhető” eszközt alkalmaznának.
Halmai Gábor szintén azt mondja, hogy a célok és a választott módszerek különválasztandók. Álláspontja szerint
a kormány céljai legitimek, a módszerek azonban különböző okokból „nem szerencsések”.
Halmai szerint fel kell vállalni, hogy Sulyok Tamás „nem az alkotmányosságot védő köztársasági elnök”, ezért el kell távolítani, de ezt „normális jogállami keretek között” kell megtenni. Úgy vélte, Magyarországnak jelenleg „egy autokratikus alaptörvénye és egy autokratikus módon megválasztott köztársasági elnöke van”, és ebből a helyzetből kell kiindulni.
Stánicz Péter szerint a legfontosabb garancia annak deklarálása lenne, hogy a mostani csak „rövid távú, rövid ideig tartó megoldás”. Az újonnan megválasztott köztársasági elnök csak az új alkotmány elfogadásáig maradna hivatalban, az új alkotmánynak pedig széles körű társadalmi átgondoláson kellene alapulnia.
Stánicz a közjogi méltóságok kiválasztásánál különösen fontosnak nevezi, hogy konszenzusos személyeket válasszanak. A mostani helyzet kapcsán ugyanakkor megjegyezi: azokat a szabályokat, amelyek alapján a módosítás formálisan végrehajtható, „az a hatalom hozta létre, aki most tiltakozik a formális jogszerűség ellen”.
Illegitim lesz-e az új köztársasági elnök?
A Fidesz az elmúlt napokban többször érvelt úgy, hogy az állafő ilyen módon történő leváltása miatt a következő elnök összes döntése megkérdőjelezhető lesz.
Kollarics Flóra emlékeztet rá, hogy voltak, akik korábban az Alaptörvény legitimitását is kétségbe vonták. Formáljogi értelemben azonban nem lesz érvénytelen az a törvény, amelyet az új köztársasági elnök ír alá.
„Politikailag persze ez egy jól hangzó állítás” – mondja. Szerinte biztosan lesznek, akik ragaszkodnak ehhez, jogi értelemben azonban az új államfő által aláírt törvények érvényesek maradnak.
Halmai Gábor szerint annak megítélése, hogy kialakul-e alkotmányos válság, „politikai kategória”. A jelenlegi helyzetet szerinte eleve az határozza meg, hogy az ország autokratikus alaptörvénnyel, köztársasági elnökkel és egy Fideszhez lojális Alkotmánybírósággal rendelkezik. Úgy látja, ezt az állapotot meg kell változtatni, de nem egymondatos rendelkezéssel, hanem jogállami körülmények között.
Először az Alkotmánybíróságot kellett volna átalakítani?
Ebben a kérdésben Kollarics Flóra és Halmai Gábor eltérő álláspontot képvisel.
Halmai határozottan úgy véli, hogy először az Alkotmánybíróságot kellett volna lecserélni. „Szerintem itt is azt a módszert kellett volna választani, mint a köztársasági elnöknél. Azt mondani, hogy ezek az alkotmánybírák egyetlen párt által kijelölt és megválasztott személyek, tehát tőlük nem várható el, hogy egy valóban jogállami alkotmány értékeit védjék. Ők a Fidesz alkotmányát fogják védeni. Ezért azt kellett volna mondani, hogy ez a testület úgy, ahogy van, kicserélendő.”
Halmai Gábor szerint ezt követően egy független testület, „nem a TISZA-párthoz lojális, hanem egy független Alkotmánybíróság” dönthette volna el, hogy indokolt-e a köztársasági elnök megfosztása. Halmai szerint így el lehetett volna kerülni azt a gyanút is, hogy az alkotmánybírókat azért tartják hivatalban, hogy az új kormány számára megfelelő döntéseket hozzanak.
Kollarics szerint azonban „minden mindennel összefügg”.
Az Alkotmánybíróság átalakításához is alaptörvény-módosítás szükséges, amely a köztársasági elnök elé kerül. Ha az elnök nem írja alá, ismét felmerül a megfosztási eljárás.
Kollarics hangsúlyozta, hogy az államfő nemcsak reprezentatív szerepet tölt be, „a köztársasági elnök mindenhol ott van: a legfőbb közjogi tisztségek javaslatánál, kinevezésénél, és minden jogalkotás rajta megy keresztül..” Szerinte ezért lényegében mindegy, melyik intézménnyel kezdik, mert valamennyi lépés hatással van a többire. Úgy véli, valószínűleg azért sem került még előtérbe a legfőbb ügyész vagy a Kúria elnökének helyzete, mert előbb a köztársasági elnök ügyét kell „rendbe tenni”.
A 70 éves alkotmánybírói korhatár és a 12 éves képviselői mandátumkorlát
A 17. alaptörvény-módosítás nemcsak Sulyok Tamás megbizatásáról megszűnéséről rendelkezik, hanem például arról is, hogy az Alkotmánybíróságon visszaállítják a 70 éves korhatárt, és ez a jelenlegi alkotmánybírákra is vonatkozik, amivel automatikusan megszűnik Polt Péter jelenlegi AB-elnök megbizatása.
Kollarics Flóra szerint önmagában nem idegen a jogrendszertől, hogy felső életkori korlátokat állapítsanak meg. A problémát inkább abban látja, hogy az új szabályt nemcsak a jövőben megválasztott alkotmánybírókra, hanem a már hivatalban lévőkre is alkalmaznák.
Úgy véli, mind az életkori határ, mind a képviselői mandátumkorlát gyors, kellően át nem gondolt elfogadása alkotmányossági problémákat okozhat. Ha azonban a rendelkezések bekerülnek az Alaptörvénybe, azok tartalmát már senki nem tudja felülvizsgálni.
Halmai Gábor sem magát a 70 éves korhatárt kifogásolja. Szerinte ez „egy helyes korhatár”, amely korábban is része volt a szabályozásnak. A problémát abban látja, hogy ezzel csak három, az év végéig esetleg négy alkotmánybírót lehet eltávolítani, miközben szerinte az egész testületet le kellene cserélni.
Úgy fogalmaz, nem szabad „szemezgetni a 70 évet betöltött bírákkal”. Szerinte mind a 15 jelenlegi alkotmánybírót el kellene küldeni, majd új, független tagokat kellene választani. Halmai szerint a mostani alkotmánybírák „egyetlen párt által kijelölt és megválasztott személyek”, ezért nem várható el tőlük, hogy egy jogállami alkotmány értékeit védjék.
Stánicz Péter arra hívja fel a figyelmet, hogy a bírák nyugdíjkorhatárának módosítása nem példa nélküli. A 70 éves határ szerinte egy korábbi szabály visszavezetése. Úgy fogalmaz, ezt a korlátozást korábban azért vették ki a rendszerből, hogy „szabadon lehessen jelölni olyan személyt, akit kívántak”. A mostani változtatás részben hasonló személyi kör eltávolítását érinti.
A három általunk megkérdezett alkotmányjogász a képviselői mandátum három ciklusra korlátozásáról is eltérően vélekedik, ami szintén benne van a mostani alaptörvény-módosításban.
Kollarics Flóra szerint szólnak érvek a mandátumkorlát mellett, mert „a végtelenített pozícióbetöltés hathat a korrupció irányába”. Ugyanakkor problémásnak tartja, hogy egy egyéni választókerület képviselőjét akkor sem választhatnák meg negyedszer, ha a választói elégedettek vele. Szerinte ez a szabály „talán finomhangolásra szorulna”.
Halmai Gábor egyértelműen kijelenti: „Én ezzel nem értek egyet.” Arra hívja fel a figyelmet, hogy
parlamentáris rendszerekben sem az egyéni, sem a listás képviselőknél nem szokás ilyen korlátozást alkalmazni.
A szabályt ugyanakkor nem nevezné az alkotmányos elvek különösen súlyos sérelmének. Úgy fogalmaz, „nem szerencsés megoldás”, ő maga biztosan nem választotta volna, de alapvetően politikai döntésnek tekinti.
Stánicz Péter abból indul ki, hogy a választhatóság, vagyis a passzív választójog nem korlátozhatatlan alapjog. Az alapjogok szükséges és arányos mértékben korlátozhatók, ezért szerinte azt kell megvizsgálni, hogy a tizenkét éves korlátozás megfelel-e ezeknek a feltételeknek. Stánicz szerint a kérdésről „mindenképpen társadalmi párbeszéd szükséges”, és az új alkotmánynak az ennek során kialakult társadalmi konszenzust kell tükröznie.
